Thảo luận Tổng quan về gói thầu EPC

TỔNG QUAN VỀ EPC
Trong chùm bài trao đổi về EPC của những người làm công tác quản lý đấu thầu, chúng tôi sẽ cung cấp tới bạn đọc những bài viết với các chủ đề: tổng quan về EPC, quy trình xét thầu gói thầu EPC, điều kiện trúng thầu gói thầu EPC, sử dụng lao động nước ngoài, quản lý hợp đồng của chủ đầu tư và một số vấn đề liên quan khác.
Bài “Tổng quan về EPC” gồm 3 nội dung chính: khái niệm về EPC, bàn luận xung quanh vấn đề lợi thế và bất lợi của EPC và việc áp dụng EPC nhằm đưa ra cách hiểu chính xác về EPC trước khi đi vào những vấn đề cụ thể ở những bài viết sau.
Khái niệm EPC
EPC là một hình thức quản lý mới trong triển khai dự án đầu tư xây dựng công trình. EPC là các chữ viết tắt của cụm từ tiếng Anh: Engineering -Procurement of Goods - Construction. Khái niệm này được hiểu là trong cùng một gói thầu, một hợp đồng, nhà thầu được giao thực hiện cả ba nội dung công việc: tư vấn (ví dụ: khảo sát, thiết kế, giám sát), mua sắm hàng hóa mà cụ thể là vật tư, thiết bị cho dự án và thi công xây lắp công trình. EPC là một hình thức cụ thể của cách tiếp cận: giao cho cùng một nhà thầu vừa thiết kế vừa thi công xây lắp (Design Build - DB), khác với cách tiếp cận truyền thống thiết kế xong mới chọn nhà thầu thi công (Design - Bid - Build).
Trong mỗi hoàn cảnh cụ thể, EPC bao hàm các phạm vi công việc khác nhau, có thể là việc thực hiện cả dự án, cũng có thể là thực hiện một gói thầu/hạng mục công trình thuộc dự án. Hiệp hội Quốc tế các kỹ sư tư vấn (FIDIC) soạn thảo Điều kiện Hợp đồng mẫu cho dự án EPC, như vậy là EPC áp dụng theo dự án. Tại Trung Quốc, công việc của nhà thầu EPC bắt đầu ngay từ giai đoạn chuẩn bị dự án và chỉ kết thúc ở giai đoạn sau xây dựng, đưa công trình vào vận hành. Ở nước ta, EPC có thể triển khai ở phạm vi gói thầu thực hiện một công trình của dự án như tại Nhà máy Nhiệt điện Ô Môn 1 (Tổ máy số 1), cũng có thể ở phạm vi cả dự án như tại Nhà máy Thủy điện Na Hang, Tuyên Quang. Khi đưa EPC vào áp dụng trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, các nhà quản lý lựa chọn cách sử dụng nguyên gốc tiếng Anh và chỉ giải thích bằng tiếng Việt. Điều này một phần nhằm đảm bảo tính hội nhập trong công tác quản lý kinh tế, tuy nhiên phần nào dẫn đến cách hiểu chưa thống nhất.
Theo khoản 21 Điều 4 Luật Đấu thầu, gói thầu EPC là gói thầu bao gồm toàn bộ các công việc thiết kế, cung cấp thiết bị, vật tư và xây lắp. Nghị định 48/2010/NĐ-CP ngày 7/5/2010 về hợp đồng trong hoạt động xây dựng (điểm g khoản 1 Điều 31) quy định: Hợp đồng thiết kế - cung cấp thiết bị công nghệ và thi công xây dựng công trình (Hợp đồng EPC) là hợp đồng để thực hiện các công việc từ thiết kế, cung cấp thiết bị công nghệ đến thi công xây dựng công trình, hạng mục công trình; hợp đồng tổng thầu EPC là hợp đồng thiết kế - cung cấp thiết bị công nghệ và thi công xây dựng tất cả các công trình của một dự án đầu tư. Nghị định cũng phân biệt hợp đồng EPC với hợp đồng chìa khóa trao tay với khái niệm: Hợp đồng tổng thầu chìa khóa trao tay là hợp đồng xây dựng để thực hiện toàn bộ các công việc lập dự án, thiết kế, cung cấp thiết bị công nghệ và thi công xây dựng công trình của một dự án đầu tư xây dựng công trình.
Đối với gói thầu EPC, chỉ có một nhà thầu chịu trách nhiệm về các nội dung: tư vấn, mua sắm thiết bị, vật tư và xây lắp. Nhà thầu EPC kết thúc công việc khi đã đào tạo, chuyển giao công nghệ, vận hành chạy thử và công trình được chủ đầu tư nghiệm thu. Đối với hình thức hợp đồng chìa khóa trao tay, ngoài các công việc của nhà thầu EPC, tổng thầu chìa khóa trao tay còn phải thực hiện công việc lập dự án đầu tư, cùng chủ đầu tư tham gia bảo vệ dự án trước người quyết định đầu tư. Như vậy, theo các quy định trên thì khái niệm EPC và chìa khóa trao tay ở Việt Nam không hoàn toàn trùng khớp như cách hiểu của một vài diễn giả từng tham gia tranh luận về vấn đề EPC.
EPC có sự khác biệt cơ bản so với cách triển khai dự án đầu tư xây dựng công trình thông thường. Trong cách làm thông thường, chủ đầu tư chịu trách nhiệm thực hiện hoặc lựa chọn nhiều nhà thầu khác nhau, với điều kiện có đủ năng lực hoạt động xây dựng, thực hiện các khâu khác nhau trong một dự án: ví dụ nhà thầu tư vấn A được lựa chọn thực hiện nhiệm vụ lập báo cáo nghiên cứu khả thi, nhà thầu tư vấn B lập thiết kế kỹ thuật và dự toán, nhà thầu xây lắp C thực hiện gói thầu xây lắp chính của dự án và nhà thầu cung cấp D cung cấp toàn bộ thiết bị của dự án. Nói cách khác, các khâu theo từng chuyên môn được tách bạch rõ ràng: công việc tư vấn do nhà thầu tư vấn đảm nhận, công việc xây lắp do nhà thầu thi công đảm nhận, hàng hóa và thiết bị của công trình do nhà thầu cung cấp đảm nhận. Điều này đồng nghĩa với yêu cầu: phải có thiết kế được duyệt rồi mới tính đến chuyện đấu thầu lựa chọn nhà thầu cung cấp hàng hóa và nhà thầu xây lắp.
Lợi thế và bất lợi của EPC
Từ cách phân chia công việc nêu trên, phần này của bài viết sẽ tập trung phân tích lợi thế và bất lợi của hình thức EPC so với hình thức thực hiện dự án thông thường.
Về lợi thế
Thứ nhất, chủ đầu tư được giảm thiểu về công việc quản lý đối với dự án vì đã có một đầu mối thực hiện dự án. Nhà thầu EPC thực hiện luôn các công việc điều phối, quản lý dự án thay chủ đầu tư. Trách nhiệm kết nối các khâu, các phần trong chuỗi công việc của dự án thuộc về nhà thầu EPC; kể cả việc tổ chức mua sắm, chế tạo và cung cấp thiết bị công nghệ đáp ứng yêu cầu và tiến độ thực hiện của hợp đồng; lựa chọn nhà thầu phụ (nếu có)... Với hình thức này, nhà thầu được phát huy tính sáng tạo cũng như có cơ hội phát triển sâu hơn trong lĩnh vực ngành nghề của mình. Trong thời gian gần đây, nhằm xây dựng năng lực của các nhà thầu Việt Nam, một số nhà thầu trong nước được chỉ định thực hiện gói thầu EPC quan trọng như Tổng công ty Lắp máy Việt Nam (Lilama) thực hiện dự án EPC Nhiệt điện Uông Bí mở rộng 1, Tổng công ty Sông Đà thực hiện dự án EPC Thủy điện Na Hang, Tuyên Quang.
Thứ hai, xuất phát từ việc thiết kế, cung cấp hàng hóa và xây lắp do một đầu mối đảm nhận nên giảm thiểu những rủi ro khi có bất cập hoặc khác biệt giữa thiết kế với thi công. Do nhà thầu thi công được tiếp cận với dự án ngay từ đầu nên giảm được thời gian nhà thầu làm quen với thiết kế, đề xuất điều chỉnh thiết kế cho phù hợp với biện pháp thi công hoặc ngược lại đề xuất điều chỉnh biện pháp thi công cho phù hợp với thiết kế. Ngoài ra, tiến độ của dự án có thể được đẩy nhanh trong trường hợp triển khai công tác thi công ngay cả khi thiết kế chưa hoàn thiện. Với việc hiện thực hóa các lợi thế này, nhà thầu EPC còn có thể giảm được chi phí thực hiện dự án.
Thứ ba, đối với chủ đầu tư thì chi phí đối với gói thầu EPC dễ tiên lượng và kiểm soát hơn nhờ có một đầu mối thực hiện. Có một số hình thức hợp đồng có thể sử dụng như: hợp đồng trọn gói, hợp đồng theo đơn giá. Trong nhiều trường hợp sử dụng vốn từ các tổ chức tín dụng, hợp đồng EPC được ký theo hình thức trọn gói. Điều này tạo thuận lợi cho chủ đầu tư cũng như tổ chức cho vay vốn trong kiểm soát chi phí dự án ngay từ khi bắt đầu triển khai gói thầu EPC.
Về bất lợi
Thứ nhất, yếu tố quyết định thành công hay hiệu quả của dự án phụ thuộc hoàn toàn vào trình độ của nhà thầu EPC. Việc triển khai EPC ở Việt Nam trong thời gian gần đây cho thấy thế bất lợi đang có xu hướng lấn lướt. Ví dụ trường hợp Nhà máy nhiệt điện Uông Bí mở rộng 1, do nhà thầu EPC chưa có kinh nghiệm dẫn đến tiến độ Nhà máy chậm hơn 3 năm so với kế hoạch. Một số công trình do nhà thầu EPC Trung Quốc đảm nhận cũng rơi vào tình trạng tương tự. Việc khắc phục bất lợi này nằm trong cơ chế lựa chọn nhà thầu EPC - vấn đề sẽ được bàn tới trong những bài viết sau.
Thứ hai, chủ đầu tư tạo quyền tự chủ hơn cho nhà thầu nhưng rủi ro trong việc giảm quyền được giám sát của chủ đầu tư là cao, do có một đầu mối chịu trách nhiệm toàn diện về các vấn đề của dự án/gói thầu. Điều này dẫn đến việc kiểm soát của chủ đầu tư, cũng như tư vấn giám sát đối với chất lượng của từng khâu, từng việc bị hạn chế, trong khi chủ đầu tư vẫn là người chịu trách nhiệm cuối cùng đối với chất lượng và hiệu quả nói chung của công trình. Vấn đề này được bàn tới trong các bài báo gần đây: vật tư không đúng chủng loại yêu cầu và đã được chủ đầu tư và tư vấn giám sát phát hiện nhưng nhà thầu EPC vẫn đưa vào sử dụng cho công trình. Điểm bất lợi này trên lý thuyết sẽ được khắc phục một phần với quy định của Nghị định 48/2010/NĐ-CP khi từng công việc (thiết kế, hồ sơ mời thầu, kết quả lựa chọn nhà thầu) phải nhận được sự đồng thuận của chủ đầu tư.
Thứ ba, trong quá trình thực hiện hợp đồng, nhà thầu EPC có xu hướng tiết kiệm chi phí nhằm tăng lợi nhuận. Một số trường hợp không quan tâm đến chất lượng tổng thể, có thể dẫn đến rủi ro công trình không đáp ứng tiêu chuẩn, chất lượng như yêu cầu của chủ đầu tư. Dự án nêu trong bài “Bẫy đấu thầu giá rẻ” đăng trên báo Thanh Niên ngày 19/8/2010 là một ví dụ về bất lợi này. Vấn đề là ở chỗ quy định đối với các điều kiện, điều khoản ràng buộc trong hợp đồng và có sự kiểm soát, giám sát của chủ đầu tư, tư vấn trong thực hiện hợp đồng. Nội dung này sẽ được bàn luận trong các bài viết tiếp theo.
Việc áp dụng hình thức EPC
Nên áp dụng EPC khi nào?
EPC nên được áp dụng khi dự án có nhiều sự lựa chọn về biện pháp thi công, đặc biệt là công trình có công nghệ xây dựng tiên tiến, công nghệ thuộc bản quyền của nhà xây dựng. Khi đó, thiết kế của dự án phụ thuộc đáng kể vào từng biện pháp thi công. Việc tách khâu thiết kế với cung cấp hàng hóa và xây lắp đối với trường hợp này sẽ khiến chủ đầu tư khó xác định đâu là phương án tốt nhất. Mặt khác, trường hợp chủ đầu tư đã quyết định lựa chọn một thiết kế nhất định để đưa ra đấu thầu thì cũng không đảm bảo tính cạnh tranh bởi thiết kế đó đã có định hướng cho một loại công nghệ/biện pháp thi công nhất định.
EPC phù hợp với các công trình lắp đặt hệ thống cơ khí, hệ thống điện mà việc thiết kế và sản xuất thiết bị không thể thực hiện tách rời. Đây là các công trình, hạng mục công trình đòi hỏi tính đồng bộ hóa cao. Thực tế, nhiều công trình ngành điện, cơ khí, khai khoáng của Việt Nam đã và đang được triển khai theo EPC.
Ngoài ra, các chuyên gia còn khuyến cáo sử dụng EPC trong trường hợp chủ đầu tư không đủ năng lực quản lý dự án khi chia thành nhiều gói thầu có tính chất khác nhau hoặc trường hợp dự án có yêu cầu thực hiện theo tiến độ gấp rút mà không thể cho phép chờ thực hiện xong thiết kế mới bắt tay vào xây dựng.
Không nên áp dụng EPC khi nào ?
Trong trường hợp chủ đầu tư không thể xác định được yêu cầu đối với công trình, các thông số chính của công trình về công suất, phương án kỹ thuật thì việc áp dụng EPC sẽ chỉ gây bất lợi. Không nên triển khai EPC khi thực tế dự án cho thấy nếu trao thầu theo hình thức EPC thì nhà thầu sẽ chịu rủi ro lớn (ví dụ: dự án/gói thầu có phần khối lượng công tác ngầm lớn mà nhà thầu lại không có điều kiện để thực hiện khảo sát trực tiếp tại hiện trường). Trường hợp này có thể xuất hiện tình huống quyền và nghĩa vụ của các bên không cân đối trong hợp đồng EPC, không đảm bảo tính khả thi của việc triển khai dự án.
Ngoài các yếu tố thuộc về điều kiện cụ thể của dự án và con người làm dự án kể trên, việc lựa chọn có thực hiện theo gói thầu EPC còn phụ thuộc vào bối cảnh chung, trong đó có hoạt động đầu tư xây dựng được thực hiện. Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đang tạo một “độ mở” hay một sự “linh hoạt” nhất định để các chủ đầu tư lựa chọn ghép phần nào, khâu nào vào với nhau. Hãy cùng nhìn lại hiện tượng áp dụng EPC ở nhiều gói thầu trong thời gian gần đây dẫn đến việc nhà thầu trong nước “đứng ngoài cuộc” đối với các dự án lớn. Nếu chỉ tìm cách đổ lỗi cho quy định của pháp luật thì chắc chắn có phần phiến diện. Chúng ta cần suy ngẫm về vai trò của chủ đầu tư - người được giao quyền sử dụng nguồn vốn nhà nước. Nếu có trách nhiệm với xã hội khi tiêu đồng tiền đó thì hoàn toàn có cách để tạo điều kiện cho các doanh nghiệp trong nước tham gia thực hiện các phần việc của dự án phù hợp với năng lực trong nước.
Thực tế triển khai EPC
Mỹ đã triển khai hình thức quản lý dự án đầu tư xây dựng theo cách tiếp cận thiết kế - xây dựng (DB) từ những năm 1980. Nhật Bản nghiên cứu về EPC cũng trong khoảng thời gian này, sau đó đưa vào áp dụng từ khoảng năm 2001 -2002. Trung Quốc cũng đã triển khai các hình thức cụ thể của DB từ đầu thế kỷ XXI [1]. So với các nước này, Việt Nam bắt đầu áp dụng EPC không muộn hơn. Năm 1996 - 1997 chúng ta bắt tay thực hiện dự án Nhà máy Nhiệt điện Phả lại 2 theo phương thức EPC, sử dụng vốn vay của Chính phủ Nhật Bản thông qua Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC). Các dự án Thủy điện Na Hang, Nhiệt điện Uông Bí mở rộng 1 lần lượt triển khai từ năm 2000, 2002.
Hình thức quản lý đầu tư này đã phát huy tác dụng và dần chiếm tỷ lệ đáng kể trong tổng đầu tư xây dựng ở các nước. Vào thập niên 1980 và 1990 ở Mỹ, chỉ có khoảng 10% các dự án được áp dụng DB, đến nay con số này đã đạt khoảng 40%. Tại Trung Quốc, hiện DB chiếm 10% tổng số dự án và khoảng 5% trong tổng giá trị đầu tư xây dựng[2]. Điều này cho thấy EPC không phải là “chìa khóa vạn năng” cho hoạt động quản lý đầu tư xây dựng và chắc chắn vẫn cần có sự thận trọng trong việc áp dụng hình thức này.
Ở Việt Nam chưa có con số thống kê đầy đủ về việc áp dụng hình thức EPC. Tuy nhiên đã có rất nhiều công trình áp dụng hình thức hợp đồng này. Có chuyên gia ước tính có khoảng 90% số dự án thượng nguồn thuộc các ngành điện, khai khoáng, dầu khí, luyện kim, hóa chất do nhà thầu EPC Trung Quốc thực hiện. Con số này hiện chưa được kiểm chứng. Để làm rõ thực trạng cũng như tồn tại trong việc áp dụng EPC ở Việt Nam, hiện Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang gấp rút triển khai nhóm nghiên cứu về EPC. Trên cơ sở thông tin được cung cấp từ các Bộ, ngành và địa phương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư sẽ nghiên cứu, tổng hợp và báo cáo Thủ tướng Chính phủ trong thời gian sớm nhất.